乔新生：拆迁是一种什么行为

摘要：城市房屋拆迁是一个法律行为，由于实施拆迁的主体不同，而产生不同的法律关系，出现不同的法律后果。但是，在制定具体法律文件的时候，可以把不同性质的法律规范纳入到同一个规范性文件中去，只要能够达到维护中国居民合法财产权利的目的，那么，就无需过分追求法律文件的纯粹性。中图分类号：F293.30文献标识码：A文章编号：1671-8089（2009）01-0010-02《城市房屋拆迁管理条例》的修订，在学术界引起了不大不小的争议。国务院相关起草条例的目的，是为了更好地落实《城市房地产管理法》的有关规定，将《物权法》第四十二条关于征收的条款具体化。所以，在城市房屋拆迁的问题上，我们既要注意源流的关系，同时也要注意现实生活中存在的问题。城市房屋拆迁是一种常见的法律行为。房屋拆迁的直接后果是，导致被拆迁人的房屋灭失。由于建国以后我国主要城市规划非常糟糕，所以，在城市发展中必然会涉及房屋拆迁问题。但现在的问题是，在土地国有制基础上，房屋所有人与当地政府形成了一种特殊的契约关系。取得房屋所有权之后，房屋所有权人在法定的期限内可以对房屋实施占有、使用和处分的权利。此项权利不会因为城市规划的修改而自然消失，也不会因为政府为了公共利益而无条件取得。有些学者把房屋拆迁分为征收拆迁和协议拆迁，并且明确反对《城市房屋拆迁管理条例》规定协议拆迁的行为。从立法技术的角度来看，这样的讨论具有一定的意义；但从实际效果来看，却未必如此。根据我国宪法规定，住房所有权人只拥有土地使用权。土地使用权到期之后，房屋所有权人同样面临房屋拆迁的问题。虽然我国《物权法》在修改讨论的过程中，规定了“自动续期”制度，但从现实情况来看，这更像是一个授权性的规范，授权国务院制定行政法规作出具体的规定。作为一个具有行政法规性质的规范性文件，国务院在制定《城市房屋拆迁管理条例》的时候，可以对所有的拆迁行为都作出规定，而不必拘泥于拆迁的性质和拆迁的范围。这样做非但不会侵害住房所有权人的利益，反而会更好地保护住房所有权人的利益。当然，从我国《立法法》的角度来分析，这种授权性的立法体制本身就存在一定的缺陷。今后我们应该尽量减少授权性的立法，让全国人大常委会制定具有可操作性的法律规范。但是，在法律规定不明确的情况下，国务院制定有关拆迁的行政法规，只要树立正确的价值取向，科学的立法宗旨，再加上广泛吸取学术界专家的意见，就一定能为我国拆迁行为提供科学的行为规范。在现实生活中，土地使用权到期之后，政府可以实施拆迁行为；为了公共利益的需要，政府可以实施拆迁行为，当然，开发商为了商业利益的需要，也可能会实施拆迁行为。我们在讨论问题时之所以淡化土地使用权到期之后政府实施的拆迁行为，原因非常简单，此种行为的法律性质，还有待进一步界定。假定土地使用权尚未到期，那么，拆迁行为无非分为，为了公共利益实施拆迁和为了商业开发而实施的拆迁。为了公共利益而实施的拆迁，只能由政府出面，至于在哪一个法律或者哪些法律中作出规定比较科学，完全可以展开学术讨论。国务院制定《城市房屋拆迁管理条例》，具体规范房屋拆迁行为，目的是为了明确界定城市房屋拆迁的程序、范围和具体的依据。根据我国《物权法》的规定，城市房屋拆迁只能依据“法律”，换句话说，只能在我国200多部全国人大及其常委会颁布的法律文件中寻找城市房屋拆迁的具体规范。但是，由于全国人大常委会在很短的时间里修改了《城市房地产管理法》，授权国务院制定具体的办法。那么，国务院《城市房屋拆迁管理条例》可以被视为授权制定有关房屋拆迁的具体行政法规。假如仍然在“法律”中寻找房屋拆迁的具体依据，那么，很可能会在“法律”系统中来回循环，不得要领。《城市房屋拆迁管理条例》可以重点对城市房屋拆迁中的行政拆迁作出规定。但是，行政拆迁不是目的，而是手段。假如禁止行政机关在没有“法律”的情况下实施强制拆迁，那么，就等于把《城市房地产管理法》的授权重新收回立法机关。这当然是一种立法策略，也是一种维护公民合法权利的表现。但正如我们所看到的那样，之所以制定《城市房屋拆迁管理条例》，目的不是为了禁止拆迁行为，而是把拆迁行为规范化。如果从《立法法》的角度来分析，认为凡是涉及到公民房屋拆迁的行为，都应该首先制定“法律”，或者至少应该在“法律”中寻找有关依据，那么，讨论《城市房屋拆迁管理条例》的内容就变得毫无意义了。既然这个条例本身就缺乏正当性和合法性，那么，再来讨论条例的内容还有必要吗？中国的授权性立法问题众多，但是解决起来困难重重。行政主导的改革决定了在短期内无法全面收回立法授权，所以，我们只能期盼行政法规在“法律”授权不明或者授权范围过大的基础上，尽可能地完善具体的法律规范，确保公民的利益不受侵犯。由于拆迁的法律依据不同，产生的法律后果也不相同。但是，在制定有关法律规范的时候，我们应该尽可能地从保护房屋所有权人的利益出发，限制行政拆迁行为。换句话说，为了公共利益的需要，政府可以实施拆迁行为，但是，在拆迁补偿的时候必须依照市场规则，按照市场平均价格进行补偿。在无法从根本上改变中国法律体系整体结构的情况下，在具体法律文件制定过程中，为房屋所有权人争取更多的利益，是立法者的首要价值目标。所以，区分征收拆迁和协议拆迁的意义不是很大。在《城市房屋拆迁管理条例》中限制行政机关的征收行为才是立法的目的，而讨论拆迁行为，似乎有些转移视线。概括起来说，当前房屋拆迁存在以下五个问题：首先，政府在房屋拆迁问题上大包大揽，开发商袖手旁观。这是一种非常奇怪的法律关系。强调房屋拆迁的民事属性，就是要告诫政府，在多数情况下不能成为城市房屋拆迁法律关系当事人，也不能作为城市房屋拆迁纠纷的调解人，政府在房屋拆迁问题上应该无所作为。房地产开发商在与房屋所有权人展开谈判的时候，政府应当处于相对超脱的地位，政府不能急切地参与到法律关系当中，扮演当事人的角色。其次，政府在处理有关房屋拆迁问题的时候，必须首先明确是否为了公共利益，假如政府可以拿出明确的“法律”依据，证明政府必须实施征收行为，那么，房屋拆迁就是征收的结果，住房所有权人只能通过行政诉讼的方式实施权利救济，而不能采用阻挠开发商实施项目开发的方式，扮演钉子户的角色。第三，假如是为了公共利益的需要，由政府兴建市政工程或者其他大型公共产品项目，政府有责任解决所有的征收问题。在实施拆迁的过程中，必须严格依照法定的程序，不能设立房屋拆迁公司，通过直接或者间接的方式损害住房所有权人的利益，更不能动用黑社会性质组织，实施房屋拆迁。换句话说，政府为了公共利益需要而实施的拆迁，必须有明确的征收依据，必须符合拆迁的程序要求。第四，征收和拆迁是两种不同的法律行为，在征收的前提下可能会涉及到拆迁问题；但是拆迁并不都意味着征收。所以，国务院在制定有关行政法规时，必须把征收和拆迁区分开来，不能把征收拆迁混为一谈。征收是原因，而拆迁是征收的结果。笔者认为，在必要的时候可以制定国有资产法，或者制定专门的征收法，规范国家政府行为。第五，为了公共利益的需要实施征收行为是一种非常特殊的政府行为，除此之外，还有为了国家利益的需要而实施的征收行为。所以，今后全国人大及其常委会在制定法律的时候，必须注意区分为了国家利益的征收和为了公共利益的征收，不能把二者混为一谈。在法律中必须明确国家利益、公共利益确认的程序，防止少数人打着国家利益或者公共利益的幌子不断地侵犯公民的个人财产权利。笔者曾经预言，有关房屋拆迁的讨论，将会进一步深化人们对保护公民财产权利法律制度的认识。现在看来，讨论正在朝着预期的方向发展。但在讨论的过程中，我们既要注意区分不同法律规范的属性，但也不能为了追求法律文件的纯粹性，而把相关的问题搁置在一边。国务院有关部门主持起草《城市房屋拆迁管理条例》，其初衷是为了更好地处理拆迁涉及到的各种社会关系，减少政府与被拆迁人之间的矛盾，平衡各方面的利益。正因为如此，我们才应该强调城市房屋拆迁的民事属性。在征收的依据确定之后，政府拆迁补偿必须按照公平原则，不能为了公共利益的需要，而减少对被拆迁人的补偿范围或者补偿的数额。</p>