地下人防工程属于谁？

地下人防工程属于谁？

“花了高价买来的商品房，现在都快变成大杂院了！”居住在北京华清嘉园小区的一名业主向记者抱怨说：“地下室二层的人防地下室里租住了很多闲散人员，导致地下室环境进一步恶化。人防工程和业主们住的楼层、车库相通，小区业主进出地下车库必须忍受各种异味，并经常与地下室的租户发生口角。此外，这些租户可以乘坐电梯直接上到任何一个楼层，以致经常有推销产品、散发小广告的不明身份人员敲业主的家门，小区业主尤其是女性业主晚上甚至不敢轻易出门。”采访中记者了解到，这种因出租住宅小区地下室，影响小区内业主正常生活的现象，在北京的住宅小区里并不少见，由于产权不明晰，地下空间的使用出现了种种不规范的现象，已经引起了社会各方的广泛关注。

『新闻事件』京城首例人防物权案，一审判决业主败诉

如上所述，由于认为北京海淀区人防办将业主所购商品房地下人防工程出租给小区外部人员租住的行为，严重干扰了业主们的正常生活，侵犯了业主对人防工程拥有的物权，北京华清嘉园甲15号楼的9名业主代表与海淀区人民防空办公室对簿公堂。同时，业主代表还要求法院判定被告立即清退人防工程中居住的闲杂人员，并返还租金2万元。据原告代理律师介绍，住宅楼地下人防工程所有权应归全体业主共有，但是海淀区人防办却将地下二层人防工程以每年2万元的价格出租进行经营，且租期10年。后又经过多次转租，人防地下室租给了50余户外来民工、走读学校的学生。自从这些人住进小区以后，小区的绿地空间遭到破坏、公共设施等受到损害，业主居住其中就好像进了“大杂院”，不仅卫生脏乱而且扰民严重，导致业主生活环境恶化。而被告海淀区人防办则认为，业主没有任何证据证明小区业主对该楼的人防工程拥有所有权，而且购房款中也不包括人防地下室的建设成本。其次，人防工程是国防的组成部分，其产权应归属国家所有。根据《人民防空法》和《北京市人民防空工程建设与使用管理规定》的相关规定，国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务。平时利用人民防空工程，由投资者使用管理，任何组织、团体和个人利用人防工程都应实行有偿使用的原则。受理此案的海淀区法院认为，依据购房合同条款，业主在签合同时已明知其所购买的商品房面积中并不包括防空地下室，但并未提出任何异议，故不能认定业主对人防工程的所有权。基于上述理由，法院对原告方所主张权利的事实及法律依据不予确认，对原告的诉讼请求不予支持。海淀区法院作出上述一审判决后，原告华清嘉园甲15号楼的9名业主代表当即表示要继续上诉。

『关注焦点』维权行动转向“地下”，业主质疑地下室出租经营

而事实上，在华清嘉园小区出现的因地下室出租经营而引发的矛盾纠纷并不是个别现象，北京的许多小区都面临着同样问题的困扰。由于人民防空工程和普通地下室（以下统称为地下空间）在城市建筑中广泛存在，同时又以停车场、地下旅馆、商业经营场所等多种形式存在于住宅小区中，由此引发的纠纷层出不穷。在采访中记者了解到，现在全市地下人防工程只有30%左右被开发利用，其中人防工程变成地下停车库所占的比例最大的达到了40%，其次就是出租经营用于居住的比例达到20%。目前，全市在地下人防工程居住的人数最多的时候达到过6万人，用于出租的旅馆床位为1.7万多张，由此，也造成了小区业主与开发商、物管公司之间的一系列问题和矛盾。由于产权不明晰，地下空间的使用出现了种种不规范的现象。而在这些问题的背后，不仅反映了地下空间产权归属的法规缺失，同时也暴露出地下空间使用管理责任不清，经营收益分配不明等现实问题。究竟谁是普通地下室和人防工程的真正主人？地下空间能不能出租用于商业经营？开发商和物业管理公司是否有权对地下室和人防工程进行使用管理？对地下空间的经营收益又应如何确定？这些都是值得去进一步深入探讨的问题。

问题一：所有权归属缺乏相关依据，业主希望为小区地下空间确权

地下空间按照使用性质可以分为普通地下室和人防工程地下室。首先，对于住宅小区配建的普通地下室（一般位于楼体的负一或者负二层）通常被设计为自行车停放库或建造为楼宇的设备层。用于以上用途的普通地下室在业主与开发商签订的《商品房买卖合同》的相应条款中规定，其应属于公共部位与公用房屋的建筑面积，并在销售面积中进行了分摊，业主在使用期间有权享用与该商品房有关联的公共部位和配套设施，并按占地和公共部位与公用房屋分摊面积承担义务。开发商和物管公司不能擅自改变其设计用途，更无权对普通地下室进行出租或进行商业经营活动。在现实生活中，通常还会存在第二种情况，对于有些开发商单独交纳了普通地下室的土地出让金，而且其房屋面积也未计入小区住宅公摊面积，并在《商品房买卖合同》中予以了注明，并经过合法手续最终取得了产权的普通地下室，开发商对其拥有产权，并拥有房屋的占有权、处置权（包括出售、出租、抵押、赠与、继承）、管理权和享有其带来收益的权利。而不论是以上哪种形式存在的普通地下室，都应属于小区物管公司的管理范围。第三种情况，主要就是指人防工程地下室，其用途主要是为了保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等，结合地面建筑修建的或单独修建的战时可用于防空的地下室。防空洞在上世纪70年代已经停止了建设，现今国家的人防工程主要就是防空地下室，并结合于民用建筑。业主的商品房买卖合同中的附件里明确写明不含有人防工程，有关法规也规定人防工程的面积是不计入业主购房大的公摊面积。在这种情况下，开发商和物管公司不得出售人防地下室的产权，市人民政府人民防空办公室（以下简称市人防办）是本市人防工程建设和使用管理工作的主管机关。

问题二：小区地下人防出租经营，收益归属分配起纷争

业主与人防办关于小区地下人防工程出租经营的分歧不仅表现在地下室管理使用等方面，矛盾焦点也存在于收取相关费用，取得收益的分配方式等问题。但就此问题，各方的认识并不一致。华清嘉园小区业主认为，根据1998年5月起施行的《北京市人民防空工程建设与使用管理规定》第六条之内容，本市鼓励支持企业事业组织、社会团体、个人建设和使用人防工程。人防工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。开发商将商品房卖出后，随着房屋产权的转移，实际上他就不再是投资主体，投资者也就随之变成了购买房屋的人，因为修建地下室的投资已摊入出卖的房价之中，而随房屋卖出华清嘉园的全体业主应该拥有人防工程的所有权。由此可见，华清嘉园地下的人防工程实际应归小区的业主所有，并应享有地下空间出租带来收益的权利，地下空间的出租收入可纳入小区公共维修基金管理使用。

人防办对此事的看法是，目前我国无任何法律、法规对城市居民小区的防空地下室的产权归属予以明确界定。在1993年以前，社会力量从事的房地产开发刚刚起步，绝大部分的房产以及房产附属的人防工程还都是由国家投资建设，产权自然归国家所有；而到了今天，房地产建设主体虽然发生了很大变化，大部分房产及人防工程已由社会力量投资建设，但其中国家不仅减让土地出让金，减免了有关税费，还给予了种种优惠条件。据此，国家也是有间接投入，况且人防工程是国家的重要战备设施，具有特殊属性，综合这些因素，城市居民小区的防空地下室产权应归国家，使用管理权应归人民防空主管部门。在我国，人民防空实行长期准备、重点建设、平战结合的方针，贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则。同时，国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务。平时利用人民防空工程，不得影响其防空效能。依据《北京市人民防空工程建设与使用管理规定》中平时使用人防工程实行有偿使用的原则，其收益也不应简单地理解为出租经营的租金收入。按照《北京市人民防空条例》中有关规定，由人民防空主管部门对人民防空工程的维护管理进行监督检查。此种由人防办收取的人防工程使用费将作为人民防空工程的维护管理费用，以便使其保持良好的使用状态。

问题三：地下空间权属情况多样，容易形成管理真空

如上所述，由于住宅小区地下空间权属情况的多样性，在实际的使用管理中很容易造成混乱，产生纠纷，华清嘉园小区业主诉人防办的案件起因就源于此。然而，记者在采访中也确实能感到小区物管公司对地下空间使用管理的困扰。物管公司工作人员对此种局面非常无奈，地下空间被出租出去，一方面要增加对人防地下室的保洁和对公共设施维修维护的工作量；而另一方面，会产生很多人身、财产、设备方面的安全隐患，给小区综合管理带来一定的难度。特别是地下人防工程，按照《北京市人民防空条例》的有关规定，市人防办是本市人防工程建设和使用管理工作的主管机关，对人民防空工程的维护管理进行监督检查。如果没有相应的委托管理协议，这就意味着小区人防地下室并不在物业管理范围内。再者，由于合同主体不一致，生活在一个封闭小区的各方又不能在完全独立的空间活动，在进行交叉的环节当中，势必会造成各方利益的失衡，甚至会产生严重的冲突。而作为对住宅小区实行统一综合管理的物业管理单位，应尽量把小区业主和地下租户从空间管理区域分开，采取有效措施封闭对外经营部分与业主住宅的通道，实现分区管理，并做好小区的巡逻、查证工作，安排保安定期到出租经营用的地下室进行安全检查，改善公共部位的环境卫生，为经营、租住人员制定相关制度，严格按照2005年1月施行的《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》规定的内容进行工作，双方签订防火、防汛、治安、卫生等安全使用责任书，发现不合理的地方应当要求相关部门予以整改。

对于开发商通过正常手续租用的地下人防工程，可以委托物管公司进行管理，在管理过程中物管公司也要注意对人防工程的利用、开发和改造，要遵守《北京市人民防空条例》的规定，平时利用人民防空工程，应当保障进出道路、孔口、出入口等的畅通，不得改变人民防空工程主体结构，不得拆除人民防空工程设备设施，确保人民防空工程的安全和防空效能。

『解决出路』公益诉讼给政府部门提醒，专项立法有望规范地下空间使用行为

目前，北京的大部分商品房住宅小区中都存在着地下空间产权不明晰的现象，这些情况在全国范围内都存在，涉及到上亿公民的权益，因此，必须引起社会关注和立法机关的足够重视。对于以上这场公益诉讼，尽管法院不支持华清嘉园业主们的请求，但法院在判决书中还是提醒人防办和物业管理公司，对于人防地下室出租扰民、安全隐患等问题应予以解决。北京市人防办也希望能早日解决此事，并明确表示将“积极地建议国家人防办公室，适时组织修改1996年全国人大通过的《中华人民共和国人民防空法》，将这一重大问题通过立法予以明确”。有业界专家建议，审议当中的《物权法（草案）》应对住宅小区的防空地下室所有权归属作出明确的规定，明确规定商品房小区配建防空地下空间的产权，以止纷息诉。