政府保障性住房物业管理模式探讨

我国尚未形成一套成熟有效的保障性物业的管理和运营模式，因此，有必要加快保障性住房物业管理模式的研究，以便解决保障性住房住户入住后能够安居，巩固保障性住房建设的成果。

保障性住房物业管理的现状和特点

保障性住房是我国住房供应体系中较具特殊性的住宅类型，具有社会保障性质，一般包括廉租房、公共租赁房、经济适用住房等几种类型。其物业管理的现状和特点如下：

1．廉租住房。廉租住房的特殊性，主要表现在其福利性、公益性、补贴性、组成复杂性上。廉租住房具有单套建筑面积小（户型小）的特点。伴随这个特点，集中建设的廉租房小区还具有容积率大、人口密度大的特点。廉租房的物业管理必须考虑多重因素，应该更多地体现社会效益。然而，体现社会效益并不是意味着就是回到计划经济体制下的房屋管理体制，由国家、单位大包大揽的福利制度管理，而是如何根据其社会保障性质，在公平和效率的基础上充分考虑，加强廉租房社区物业管理，使其物业管理更加社会化、市场化、人文化。

2.公共租赁住房。公共租赁住房，面向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员供应，成套建设的公共租赁住房，单套建筑面积严格控制在60平方米以下，以40平方米左右的小户型为主，满足基本居住需要。以北京为例，公共租赁住房户型设计建筑面积分为从30至60平方米不等的四种户型。与廉租住房类似，公共租赁住房也具有单套建筑面积小（户型小）的特点。集中建设的公共租赁住房小区具有容积率大、人口密度大的特点。

3.经济适用房。经济适用住房的购房人拥有有限产权，具有商品性和保障性的双重属性。其经济型主要体现在销售价格以政府指导价为准，出售对象为具有一定支付能力的低收入家庭,适用性体现在经济适用房的住房面积为能满足基本居住需求的中小套型，同时房屋的建筑标准不能降低。相比普通商品房，经济适用房住宅区的物业管理收费较低，目前北京经济适用住房小区物业服务收费政府指导价基准价标准为0.55元/建筑平方米/月，不得上浮，下浮不限。

保障性住房物业管理存在的问题

目前，国内保障性住房物业管理普遍存在以下问题：

（一）物业服务提供方式方面的问题。

目前保障房物业服务提供方式方面存在管理模式单一的问题。要么是专门的政府部门，要么是产权单位（大多为政府相关部门或国有企业）自行或者由其委托物业服务企业提供服务。从责任主体来看，基本上是政府责任为主。这种责任界定就如同住房制度改革前计划经济机制下政府对住房实行建设、分配、管理一体化的大包大揽做法，不利于保障性住房物业管理的可持续性发展，毕竟政府的财力、物力有限，社会对保障性住房的需求还有很大缺口。从服务方式上来看，没有脱离专业化的物业服务模式。专业化的物业服务模式更适合商品房等房屋类型，而并不适合廉租住房和公共租赁住房。上文已提到，廉租住房的住户中会有大量的富余劳动力，他们完全可以充实到秩序维护、清洁卫生、绿化养护等服务事项上。这种方式一方面降低了物业服务成本，另一方面还能够解决部分廉租住户的就业问题。《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）中提出，“保障性住房小区可以实行住户自我管理、自我服务，也可以聘请专业机构提供物业服务。”但目前，尚未发现廉租住房和公共租赁住房由住户自我管理、自我服务的实践。

（二）物业服务标准不确定、不统一，与普通商品房物业服务标准并无二致。物业服务与物业服务收费之间不平衡，质价不相符。

各地普遍制定了廉租住房、公共租赁住房的《建设技术导则》等建设标准，却完全没制定保障性住房的物业服务标准。从保障性住房建设的初衷，以及从建筑面积、户型设计、使用功能等方面的安排来看，从国家到地方对于保障性住房都有明确的定位，简言之，就是为了解决城市中低收入家庭的住房困难，是为了满足困难家庭的基本住房需求。对此问题，不论是政策制定者，还是保障房住户，或者社会各界都应当有清醒的认识。既然如此，我们对于保障性住房物业服务标准就应当有准确的定位，而非目前的与普通商品房物业服务标准无差异。目前的保障房住户和有些社会媒体，缺乏对于物业管理行业的基本了解，只知挑剔物业服务的标准和个别问题，而忽视了住户是以超低限度的租金和物业服务费而享受了并不算低标准的物业服务这一现实。如果完全以从住户手中收取的租金和物业服务费而提供物业服务的话，再懂经营的企业也会亏损。

（三）物业服务收费标准低、费用收缴率低，相关费用远远不足以支付物业服务投入成本。

廉租住房或公共租赁住房物业管理方面的经费主要来源于从住户收取的租金、物业服务费，以及政府相关补贴。但目前的费用标准非常低，如天津地区物业服务费现行标准为平均每月每建筑平方米0.35元。而北京市仅向住户收取租金，而不收取物业服务费。但由于保障房多采用专业机构提供物业服务的模式，且物业服务内容和服务标准与普通的商品房物业服务并无很大差别，甚至保障房的人口密度大导致公用设施设备损耗快从而需要更大的维修养护成本投入。大家都知道建房子需要成本需要钱，却忽略或根本无视物业服务也需要成本也需要钱。我们现在看一下物业服务成本状况，按照北京物业管理行业协会公布的普通商品住宅2011年第一季度物业服务成本结果：按北京市的政策，员工最低工资标准自2011年1月起为每月1160元，各类人员工资比上季度平均涨幅超过15%。仅此一项人工成本的大幅上涨就足以给物业服务企业带来巨大的经济压力。因此，在目前保障性住房物业服务内容并不少、服务标准并不低的情况下，仅从住户收取的租金或物业服务费用并不足以抵消物业服务成本投入，根本无法支撑正常的物业管理和服务。

保障性住房物业管理模式选择和对策建议

总体来说，政府要主导保障性物业的管理方向，加强住房社会保障效果。尽管各地保障性住房物业管理模式和运行机制各异，但体现政府实施社会救济和保障，确保保障性住房的保障效果和可持续发展，是必须坚持的方向。

（一）要确立“以管谋建”的思路。

保障性住房的保障特征客观要求，在每一个项目规划时就应该为今后的管理留有发展空间，把管理的可持续纳入规划建设同步谋划。首先，在开发设计保障性住房时，要为后期的物业管理部门设计建造出尽量多的经营用房，以保证保障性住房管理部门利用经营用房的收入来补贴物业费的不足，以此来保证保障性住房维修的资金来源。其次，政府应成立专门的经济适用房物业管理公司，对政府开发的保障性住房进行后期管理。这样，管理部门用自己的施工队伍对经济适用房进行维修、养护，就会相应地减少后期管理成本及减少后期因质量问题在维修中产生的推诿、扯皮现象，利用有限的物业管理费来维持经济适用房的其它常规养护。再次，政府应对物业管理部门的税收给予一定的优惠政策，比如低税率或者减免某些项目的税收。

（二）在居住成本上保持福利的连贯性。

保障性住房的选址虽然是属于保障性住房的建设问题，但是其也与后期的物业管理有着紧密的联系。许多地方的保障性住房，大都建在城市的边缘地带，离市区很远，而且城市基础配套设施差，交通极不便利，大大增加了低收入群体的居住成本。这实际上无法体现公益性与福利性。搞好保障性住房的物业管理，保持福利的连贯性，先要考虑减少保障性住房的居住成本。尽量把保障性住房建在交通方便的市区，使低收入群体方便就近工作、上学和看病等，节约交通费用的开支，使其真正的安居乐业。国外的实践经验已经证明，实施经济适用房、廉租房、公共租赁房的配建举措，能够在一定程度上缓解因选址不同、业主不同而造成的保障性住房物业管理难题，从一定程度上保证保障性住房物业管理的质量。

（三）创新物业服务供应方式。

改变过去单一由专业化物业服务企业提供物业服务的做法，因小区制宜采取多样化的服务供应方式。充分吸纳保障房住户参与物业管理，实行小区自我管理与专业分包相结合的办法，有条件的廉租或公租房小区，尤其是集中建设的项目，鼓励住户自我管理、自我服务。山东济南的世纪中华城小区廉租房住户王女士就曾对记者说：“对于我们廉租房住户来说，经济上是承担不起物业费支出的，好多邻居都在商量，我们可否不需要物业服务，自己管理自己。”为什么不让他们自己管呢？住户不愿完全自我管理或者配建项目确实不适合承租户自我管理的，也可以由物业服务企业聘用一定比例的住户充任秩序维护、清洁卫生、绿化养护等工作。其他如设施设备的维修养护工作可分包出去由社会专业机构或物业服务企业承担。这种方式不仅解决了承租户的就业问题，减轻了他们的经济负担，也减轻了政府和社会的负担。而且，承租户参与到小区的物业管理，能够帮助他们更深刻的认识物业管理，自觉及带动其他住户履行有关义务。

（四）成立承租户参与的保障房小区管理机构。

改变单纯由政府主导的管理模式。不但要吸纳承租户参与到具体的物业服务工作中去，还要吸纳承租户参与到保障房小区管理机构。不论这个机构的名称叫“委员会”、“管委会”，还是叫“管理组”，总之，要让承租户代表参与到这个机构中。这样做的目的，就是充分发挥承租户在物业管理中的积极作用，让他们“在其位，谋其政”。

保障房小区管理机构可以由以下单位或人员组成：住房保障部门、街道乡镇、社区居委会、产权单位、承租户代表。在集中建设的保障房小区，其管理机构为小区物业管理事务的权力机构（决策机构），决定物业管理事项。属于配建在其他类型房屋的保障房小区，其管理机构为保障房住户的代表机构，在形成团体意见和建议后，通过产权单位（业主）行使物业管理相关权利。配建制下小区，在成立业主大会时，应当为保障房住户代表预留名额。

（五）制定适合保障房小区的物业服务标准。

前文已有论述，保障房小区物业服务标准应有准确定位，而不应与普通商品房小区等量齐观。不论从国家财力角度，还是从社会公平正义角度，笔者认为，保障房小区物业服务标准应当实行相对低标准。就北京市而言，建议实行北京市物业服务标准中的一级或二级标准。在经济适用房、普通商品房项目中配建的廉租房或公租房，其物业服务标准无法从原项目中割裂而单独采取一种标准，因此，对于这种情况暂时纳入统一管理和服务。

（六）多渠道募集保障房小区物业管理投入资本。

吸纳承租住户参与物业管理和服务，是降低成本的一个途径。除此之外，建议采取以下措施：

1.政府购买服务聘请物业服务第三方评估监理机构对保障房小区物业服务收费标准进行测算，将测算结果在物业管理区域内公示，向社会公布。这种方式比政府定价、合同约定的方式更具有公平性、专业性、说服力。目前，北京可以做到。测算结果出来之后，再解决费用如何分摊的问题。

2.公开招标，采取激励措施鼓励企业承担社会责任，参与保障房项目的物业服务。对于保障房小区的物业服务，如果业主、住户选择由专业化企业提供服务的方式，则采取向全社会公开招标的方式招聘企业。对于承接保障房小区物业服务的企业，制定激励机制，将其作为优良业绩记入信用档案，在资质晋升、项目评优等活动中给予优先考虑。

3.给予承接保障房项目的物业服务企业税收优惠。凡是承接保障房项目的物业服务企业一律减免相关税费，降低企业成本，提高企业参与保障房项目管理的积极性。

4.善加经营，创造经营收益补贴物业服务费不足。通过保障房项目的电梯、公告栏、外墙做广告，经营性用房的经营等途径，增加小区的公共收益并用于弥补物业服务费的不足。

5.社会参与。动员全社会爱心组织、人士关注和支持保障性住房物业管理的健康、可持续发展，鼓励青年志愿者协会、相关慈善组织等非营利机构和单位参与到保障房物业管理，鼓励党员干部到保障房小区义务劳动。

6.财政补贴。如果还有资金缺口，应采取适当的政府补贴辅助保障房小区顺利开展物业服务活动。

（七）加强对承租住户的信用管理，使其规范履行物业管理相关义务。

有些保障房小区物业管理活动混乱与住户的违法违规行为不无关系。比如，无端拖欠租金、物业服务费、水费、电费，高空抛物、随地吐痰、乱扔垃圾等等。可见，保障房小区物业管理也离不开住户的支持与配合。《拿破仑法典》第627条规定，“使用权人及居住权人应以善良管理人的注意享受其权利”。保障性住房的建设是党中央、国务院为解决广大中低收入家庭住房困难而做出的重要决策。也可以说，是举全社会之力解决少部分人的困难。保障房家庭在承租廉租住房、公共租赁住房时有义务有责任自觉遵守相关法律规定、合同约定，应当尽到“善良管理人的注意”义务。对于那些违反法律规定、《物业服务合同》、《租约规定》的住户，可以将其违规行为按类别及轻重的不同，在住户信用档案中予以记录，记分达到一定程度后，限制其续订租约或直接要求其退出承租房，以严肃保障房物业管理秩序。

（八）健全业主组织，有效发挥业主大会作用。

针对经济适用房住宅区规模较大、往往划分为几个物业管理区域的特点，将来也不排除，几个业主大会组建一个业主组织协会，共同商讨几个物业区域共同使用的设施设备的维护等事宜。同时，应鼓励以楼宇和楼层建立业主组织，楼宇、楼层业主组织的运作模式，应灵活多样，无须刻意强求，如业主组织可以只设一个联络人，联络人可以采取轮班制，业主轮流坐庄，还可以选择一个或几个热心公益且有闲暇的人做志愿服务，出面负责楼里的共同事务，总之可以采取多种模式，只要大家觉得公平、认可就可以。这也符合组织结构普遍发展的规律，从权利延伸来说，应该是先有个体自然人，再有联合体，再有部落，再有社会，再有国家,自下而上来做。

（九）细分物业共用部分的权利责任主体。

以楼层、楼栋为单位，把相应的物业共用部分维护权责划分给使用者，采用“使用者付费”的原则，由每个单元门或楼层的业主自己修理和更换，将其所产生的费用从小区业主大会的物业费或者维修资金中剥离出去。同理，安全通道、房顶维护等物业共用部分也可以按照垂直切分的原则找到使用者，由相关业主掏钱修理和维护。这样，不仅有利于降低物业管理成本，还能使物业共用部分能够及时维护。已经有业主大会的，权责划分工作由业主大会负责，没有组建业主大会的经济适用房住宅区，应尽快组建成立业主大会。

（十）推动物业管理模式的多样化，鼓励非盈利物业服务机构的发展。

物业管理模式可分为专业化物业管理和非赢利模式的物业管理的组织形式，其中非赢利物业管理模式又可以选择多种模式：政府组建物业服务机构的行政化模式、社会组织从事物业服务的非赢利模式、社区内业主自我管理的非赢利模式。对于物业公司不愿进驻且业主大会未成立的经济适用房住宅区，以街道、乡镇为单位，委托非营利社会机构，提供物业服务，并统一经营住宅区广告、停车等业务，收益用于补足物业服务，业主大会组建完成后，自行决定物业管理方式，选择通过他人进行物业管理的，向物业服务企业、专业性服务企业或非盈利物业服务机构购买物业服务。比较行政化模式，社会组织从事物业服务的非赢利模式、社区内业主自我管理的非赢利模式更有助于培育发展社区自治能力，减少对于政府的依赖，同时政府仍然应当发挥引导、监督和指导的职责。

作者系北京市住房和城乡建设委员会副主任