二次供水管道的产权究竟是谁的

关于水管设施维修责任的争议

案件回放：

今年8月1日，承担浦东新区万邦都市花园物业服务的上海复欣物业管理有限公司万邦都市花园管理处员工在巡逻中发现，某楼101室门缝有水溢出。由于房屋中无人居住，物业公司通过查阅资料，及时与业主取得了联系。业主到达后，物业公司陪同查看，发现业主家中的水管并未损坏，水是从业主厨房楼板底下冒出的。经判断，冒水系地下进水管破裂所致，当即关闭了楼前的进水管水阀，帮助业主清理了近3厘米深的积水。物业公司告知业主，修复损坏的水管应向供水部门报修，但业主报修后自来水公司提出该水管系业主财产，应由物业公司负责维护。在双方推诿之下，物业公司只能接通了一根临时水管为业主供水。

今年10月，业主一纸将经营小区供水的上海浦东威立雅自来水有限公司告上法院，要求自来水公司赔偿因水管破裂造成家中装修损失44000余元，后业主又追加复欣物业为第二被告。

在法院审理过程中物业公司提出，2012年8月1日管理处员工发现业主家中有水渗出后，是物业公司主动联系业主，及时切除水源，阻止损失进一步扩大。当业主赶来后，物业公司及时帮助业主排除室内积水，后又另行排管设水管解决了业主的临时供水，物业公司已经尽到物业管理企业应尽的责任。

经检查，损坏的水管系房屋建造时预铺设在业主大楼地底下的进水暗管，损坏原因系管道老化自然损坏。物业公司在日常服务中无法提前发现管道隐患，物业公司提供的物业服务不存在瑕疵。

物业公司还提出，依据2003年9月1日通过实施的《国务院物业管理条例》第五十二条之规定“供水、供电、供气、供热、通讯、有线电视等单位，应当依法承担物业管理区域内相关管线和设施设备维修、养护的责任”。以及2011年4月1日修改实施的经上海市第十二届人民代表大会常务委员会通过的《上海市住宅物业管理规定》第五十四条之规定：“供水、供电、供气的等专业单位应当承担分户计量表前管线、设施设备的维护责任。”原告应当向责任单位追索赔偿。

自来水公司提出，小区大楼水管是全体业主的共同财产，应由业主委托物业服务企业承担维护保养责任。如果移交给自来水公司负责维保，应完成对大楼供水系统进行二次供水改造，然后自来水公司才接收管理。万邦都市花园小区未进行二次供水改造，不应由上水公司承担水管与相关设施的维护责任。

自来水公司向法院提供了2012年7月浦东新区北蔡某小区的一个判案，情况与万邦都市花园类似。浦东新区法院认为：“根据《上海市住宅物业管理规定：“供水、供电、供气等专业单位应当承担分户计量表前管线、设施设备的维护责任”。“案中被告某某物业公司作为原告房屋所在的物业公司，应当承担分户计量表前管线、设施设备的维修养护责任”。“该小区为九十年代建造，其供水等设施较陈旧，且未经过二次供水设施改造”。据此，法院判决物业公司承担业主的全部损失。物业公司不服一审判决，上诉到上海市第一中级人民法院，一中院维持浦东新区法院的判决。

目前，万邦都市花园业主因供水管道损害赔偿的案件还在审理之中。

问题焦点一：供水管道的产权究竟是谁的

大楼供水管道是指从住宅小区进水阀门到业主水表前端的管道，包括铺设在小区道路地下的水管，大楼的增压提升水泵，以及进入大楼分配到各家各户的支管。如果这些管道定性为全体业主共有的大楼附属设施，理应由业主自行承担维护保养责任，或以合同形式委托物业公司维护，业主承担维护费用。如果这些管道与设施定性为供水企业的供水设施，那么供水企业就要承担维护责任并承担费用。

笔者认为，管道定性为供水企业的供水设施更为合理。理由其一，供水企业向客户供水是以流量表具来计量的，流量表具是供水企业的供水设施，那么流量表具前段的水管只是供水的载体，自然也是供水企业的设施。供水企业向业主提供的用水是作为商品卖给业主的，供水管道可视为运输工具，理当由供水企业承担维护责任。就像商家向客户卖出商品不能再向客户另外索要商品的运输、保管费用一样，乘客购买运输服务，运输企业不能只提供驾驶人员而要求乘客自备交通工具等等。理由其二，过去商品住房公有设施的产权确实存有不明确的地方，如作为商品房配套设施的地下机动车库的归属，物业管理用房的归属以及用水、用电设施的归属等。自2007年颁布实施了《中华人民共和国物权法》，对共有财产的所有权进行了明确的区分。而后《国务院物业管理条例》修订稿再次明确“供水、供电、供气、供热、通讯、有线电视等单位，应当依法承担物业管理区域内相关管线和设施设备维修、养护的责任”。《上海居住物业管理规定》对国务院物业管理规定中“物业管理区域内相关管线和设施”更加明确定义为“分户计量表前管线、设施设备”。把“物业管理企业”理解为就是“供水企业”（见前判案），实在是一种非常低级的谬误。

问题焦点二：二次供水改造与水管维护责任交接有什么关系

首先我们先要搞清楚什么是二次供水改造。由于上海地区的部分老旧公房建造年代已久，供水管道与设施陈旧，影响居住地饮水卫生。2007年8月，上海市水务局、上海市房屋资源管理局联合发文《上海市居民住宅二次供水设施管理移交办法》，提出对“居民住宅区域内涉及供水的水箱、水池、管道、阀门、水泵、计量器具及附属设施”进行改造。文件规定，“对已经投入使用，需要进行改造的居民二次供水设施，改造方案依据沪水务（2006）1231号文由供水企业参与审核，由区房地局组织相关单位与部门进行改造”。

从改造的内容看，二次供水设施改造主要是对住宅小区的供水管道重新铺设，更换供水水泵与废除屋顶水箱，改为变频水泵供水，减少供水过程的二次污染。从形式生看，二次供水设施改造为解决老旧公房供水过程中二次污染，提高供水质量。同时也解决了管道设施老化，为供水企业提供接收管理的条件，理顺管理责任，二者存有一定的关联关系。

2007年6月，上海市人民政府在《上海市加强住宅小区综合管理三年行动计划》中，将住宅二次供水改造与供水管线、设施设备管理责任移交列入计划，文中总体目标第（二）提到，“供水、供电部门对住宅小区内相关管线和设施设备维修养护责任落实到位。供水、供电维修养护管理体制得到理顺，水、电部门直接向终端用户提供服务”。

同年10月底，上海市人民政府发布《关于中心城区居民住宅二次供水设施改造和理顺相关管理体制的实施意见》，提出的时间节点是用三年时间，到2009年解决“由于建筑材质标准较低或年久老化等原因，导致自来水的浑浊度、色度和铁等指标时有超标，一定程度上存在着供水二次污染现象；理顺居民住宅二次供水设施由物业企业负责，供水企业只是管到街坊管道为止。这种“分割管理”的体制，容易导致责任不清晰、管理不到位等问题”。

笔者认为，住宅二次供水改造与理顺管理是具有一定关联的二个不同法律关系。二次供水改造是针对一些建造年代已久，建筑材料材质标准低的老旧公房，这些公房因存在管道设施锈蚀重，设施设备损坏，有的甚至计量不到户，多户人家合用一只水表的情况。这些房屋主要集中在新、老式里弄房与一些售后公房。如果把这些房屋的用水设施设备直接移交给供水企业确实不具备条件，需要有一个过渡期，予以分布实施。这也是三年行动规划将这部分房屋水管与设备设施进行二次改造与理顺管理责任的入同一计划的关联。

二次供水改造不是针对全部住宅。从上世纪九十年代后，随着旧城改造步伐的加快，上海地区新建了大量的商品房住宅。这些房屋一般建筑年代不长，建筑材料较新、供水表具单独到户，其中不少住宅直接使用了变频供水技术，这些住宅不存在二次供水改造。事实上变频供水技术只适用多层建筑与管道压力在每平方厘米4公斤以下‘总楼高在40米以下的小高层建筑。由于受能耗与管道压力等技术限制，不适宜高层建筑。新建的商品房不少是高层住宅甚至100米以上的超高层住宅，对新建商品房住宅，不存在先进行二次供水改造再进行责任移交问题。

问题焦点三：当政策与法规发生矛盾是应当如何处理

供水设施的维护责任说到底是一个“钱”字。对供水的管道与设施进行日常维护会发生维修养护的费用；对供水增压设备运行会发生运行费用（按照2005年实施的上海物业分等服务收费办法核定，水泵运行费用为每平方米建筑面积每月0.06元人民币）；对应供水管道与设施运行故障可能发生的风险也会产生费用，即如本案中因管道破裂跑水所造成的业主财产损失。谁承担供水管道与设施的维护责任，谁就应该承担维护费用。

要理顺护责任关键是加强监管与打破垄断。《中华人民共和国物权法》颁布实施已经5年多了，政府理顺水电设施管理的的三年行动规划也于2009年到期。那么上海的用水管理部门到底改造了多少，接管了多少?我不敢说没有，至少笔者作为长期从事物业管理的业内人士鲜有耳闻。就自己居住的商品房小区，完全是近年新建的，但向物业公司打听，水管与供水设施设备的维护还是物业公司在管理，水泵运行成本还是在物业管理成本中列支。

造成这种现象的关键一是政策界定不清。上海市政府关于二次供水改造中对“需要进行改造”的定义没有进一步明确，是按照建造年限算还是按照房屋性质算；对“由于建筑材质标准较低或年久老化等原因”更无法界定。二是制定的方法欠妥。按照二次供水改造的方案，改造费用是需要通过“三个一点”筹集的，即政府出一点、维修资金承担一点，供水企业贴一点的。对需要改造的住宅，在二次供水改造后需要把维护责任移交给供水企业，又要供水企业补贴部分费用，这种即赔吆喝又赔买卖的事，供水企业会主动去做吗？三是监督不力，即使按照市政府“关于推进二次供水改造”的新闻发布会上提出的“为了防止出现‘盖新住宅、用老办法’的现象，市水务局、市房地资源局现已出台《关于新建居民住宅供水设施验收执行二次供水设施改造标准要求的通知》，明确规定凡新建交付使用、符合标准的居民住宅，由供水企业管理一步到位，直接‘管水到表’”。也未见很好实施。

供水企业不主动承担用水管线与设施的维护责任，关键还是利益驱动。供水企业作为具有垄断性质的行业，一个抄报人员的收入可能超过物业管理行业的小区经理，物业公司是无法与其PK的。但供水企业侵占的并非是物业管理企业的利益，物业管理企业是收业主的费用为业主服务的，每月每平方0.06元的供水管理成本实际是每户业主承担的，对每户业主负担不算大，但上海整个住宅加起来，就是一笔很大的数字。这种侵权行为能够长期存在，与供水企业的垄断地位与政府部门的监管不力不无关系。

法律是最低标准的规范，依法办事是维护社会秩序的基本准则。退一万步讲，即使上海市政府的二次供水改造与《中华人民共和国物权法》、与《国务院物业管理条例》精神相悖，按照法律、法规、地方性法规、与规范性文件的程序，应当是小法服从大法。只有一旦过了过渡期，供水管道与设施的管理责任自然转移到供水企业的自来水公司，供水企业才有积极性主动推进二次供水改造，才能真正理顺管理责任的关系