《物业管理条例释义》（1）

第一条为了规范物业管理活动,维护业主和物业管理企业的合法权益,改善人民群众的生活和工作环境,制定本条例。

[释义]本条是关于《条例》立法目的的规定。

改革开放以来,深圳、青岛、大连等地对住宅区和其他物业实施社会化、专业化、市场化的物业管理,取得了较好的效果。随着我国城镇住房制度改革的不断深化,房屋的所有权结构发生了很大的变化,越来越多的公有住房逐渐转变成个人所有。在城镇住房制度改革和城市建设发展的过程中,物业管理这一新兴行业应运而生。它的产生与发展,对于改善人民群众的生活、工作环境,提高城市管理水平,促进住宅建设,实施社会再就业工程起着积极的促进作用。近年来,物业管理行业进入了一个迅速发展的时期。据统计,目前上海、广东、山东、辽宁等省市物业管理的覆盖面已达到50%,深圳市物业管理的覆盖面已超过90%,全国物业管理企业已有2万多家,从业人员超过230万。

随着物业管理行业的发展,物业管理实践中也出现了一系列问题:一是业主的权利义务不明确,物业管理各法律关系主体之间的关系也不明确,出现问题后无法追究相关责任方的责任;二是物业管理企业的行为不规范,在实践中存在服务不到位、擅自处分本该由业主处分的事项、收费与服务不相符等不规范的行为,包括由过去的房管所改造过来的一些物业管理企业,也存在着自身定位不准确、服务意识不明确、服务与被服务的关系不清楚的问题;三是业主大会、业主委员会的成立、组成、运作等缺少监督和制约,有的业主委员会不能真正代表业主利益,甚至损害了业主的公共利益;四是物业的开发建设质量问题对物业管理造成不良影响,使得物业管理企业承担了本应由开发商承担的一部分责任。对于这些问题应该说与我国有关物业管理的法制不健全有关。这种状况也造成政府对物业管理行业的监督管理缺乏法律依据,司法机关对日益增多的物业管理案件的处理无法可依,大量的矛盾纠纷得不到及时解决,这不利于物业管理市场的规范,也在一定程度上制约了物业管理行业的发展。因此,社会各界要求规范物业管理市场,针对物业管理进行专门立法的呼声逐年高涨,每年都有建议加强物业管理立法的人大议案和政协提案。

近几年来,国务院及其有关部门制定了一系列有关物业管理的规章和规范性文件,如《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)、《城市新建住宅小区管理办法》(建设部令第33号)、《城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法》(国家计划委员会、建设部计价费[1996]266号)、《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》(建设部、财政部建住房[1998]213号)、《物业管理企业财务管理规定》(财政部财基宇[1998]7号)、《物业管理企业资质管理试行办法》(建设部建住房[1999]261号)、《物业管理委托合同示范文本》(建设部、国家工商行政管理局建房[1997]263号)、《前期物业管理服务协议示范文本》(建设部建住房[1999]246号)等。与此同时,各地在物业管理立法方面也进行了积极的探索。上海、天津、重庆、广东、广西、海南、湖南、江西、河南、陕西等20多个省市制定了物业管理条例,其他省市也普遍颁布了物业管理办法。上述法规、规章和规范性文件对于指导各地物业管理实践起到了良好的作用,也为《条例》的起草提供了条件。

1999年4月,建设部成立《条例》起草小组,通过收集国内外有关资料,开展立法调研,召开专家论证会和有业主委员会、物业管理企业、街道办事处、派出所、居民委员会、律师等有关人士参加的座谈会,广泛征求地方和相关部门的意见,认真研究分析物业管理面临的形势和立法应当解决的主要问题,于2001年3月形成《条例》(送审稿)。2002年3月,国务院法制办将《条例》列入立法计划,并在送审稿的基础上,经过反复论证、修改和完善,形成《条例》(草案)。2002年10月16日,国务院领导批示将《条例》(草案)公开向社会征求意见。这一彰显民意、推动民主立法、切实提高立法工作质量的举措,在社会上引起了积极反响。在近一个月的意见征求期间,国务院法制办共收到近4000条意见。从征求意见的情况看,社会各界对制定《条例》的必要性和《条例》(草案)的基本内容给予了充分肯定,一致呼吁尽快出台,使物业管理活动有法可依。在逐条研究分析并吸收有益意见的基础上,国务院法制办与建设部对《条例》(草案)进行了认真修改。2003年5月28日,国务院第九次常务会议审议并原则通过了《条例》(草案)。可以说,《条例》反映了社会法制意识的日益增强,凝聚了人民群众的智慧和热情。

《条例》的立法目的,可以从三方面理解:

首先,条例旨在为物业管理活动建章立制,规范物业管理活动中各方主体的行为。物业管理行为本质上是一种民事法律行为,物业管理法律关系主要是一种民事法律关系。国家对物业管理活动进行监督管理的基础在于,物业管理往往涉及众多业主的公共利益,当单一业主的利益和业主间的公共利益出现冲突时,需要有一个协调机构和协调机制,需要有指导各方行为的准则。物业管理活动涉及业主、建设单位、物业管理企业、物业使用人、公用事业单位等方面的权利义务。《条例》第二章对业主的权利义务,业主大会的产生、职责、会议形式、议事规则,业主委员会的职责、组成,业主公约的内容效力,业主大会、业主委员会与居委会的关系等作了明确规定,着重规范业主和业主大会的行为。《条例》第三章界定了建设单位在物业管理中的权利义务,着重规范建设单位的行为。《条例》第四章就物业管理企业、物业管理从业人员的资质、资格,物业服务合同等作了详细规定,着重规范物业管理企业、物业管理从业人员、物业使用人、公用单位、事业单位的行为。《条例》第五章着重规范物业使用和维护过程中各方主体的行为。

其次,《条例》旨在通过规范物业管理活动,来维护业主和物业管理企业在物业管理活动中的合法权益。物业管理,实质上是业主行使对物业的所有权来满足自身需求的过程,是建立在业主的财产权基础上的。对物业管理立法,自应以维护业主的合法权益为核心。从《条例》的规定来看,也确实是这么做的。例如,《条例》要求建设单位制定的业主临时公约,不得侵害物业买受人的合法权益(第二十二条);规定业主依法享有的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权,建设单位不得擅自转让(第二十七条);强调物业管理企业违反条例规定给业主造成损失的,应当依法承担赔偿责任(第五十八条、第六十条、第六十一条、第六十二条)等。物业管理企业是物业管理活动中提供物业服务的一方当事人。业主和物业管理企业是平等的民事主体关系。对于物业管理企业在物业管理活动中的合法权益,《条例》也明确予以保障。例如,《条例》规定业主和使用人约定由使用人缴纳物业服务费用的,从其约定,业主负连带缴纳责任(第四十二条);强调违反物业服务合同约定,业主预期不交纳物业服务费用的,业主委员会应当督促其限期交纳,逾期仍不交纳的,物业管理企业可以向人民法院起诉(第六十七条)等。

第三,《条例》旨在通过规范物业管理活动和维护业主和物业管理企业的合法权益,使物业管理发挥出良好的社会效益和经济效益,改善人民群众的生活和工作环境。从物业管理的产生和发展过程来看,物业管理的推进与发展,对于改善居住质量、维护住区的安定、促进产业结构调整等方面作出了积极的贡献。制定条例的目的,也是为了充分发挥物业管理制度的积极作用,改善广大居民的生活、工作环境。