南京市物业管理现状、存在的问题及对策

物业管理是关系群众安居乐业、涉及社会生活各方面的综合性工作，也是群众反映问题比较集中的领域。7月中旬开始，市人大常委会环资城建委深入街道、社区、小区，开展了一系列视察调研活动，听取了相关部门的情况汇报，对困扰南京市物业管理行业发展的几个难点问题进行了重点调查与分析。

一、南京市物业管理工作的总体概况

从1994年底成立第一家物业服务企业至今，南京市物业管理已走过20年的发展历程。多年来，市政府及有关部门高度重视物业管理的行业监管，在国家《物权法》、《物业管理条例》和《江苏省物业管理条例》等法律法规框架下，建立健全物业管理法规体系，探索创新行政监管机制，努力规范市场主体行为，积极培育物业管理市场，行业规模不断扩大，服务内容逐步丰富，在改善人居环境、加强城市管理、吸纳社会就业、维护社区稳定、推进社会建设等方面发挥了重要作用，物业管理的综合效应逐步显现并被全社会所认同。

与全国各地的情况类似，南京市物业管理行业仍处于初级发展阶段，一些矛盾和问题正随着行业转型发展和内在需求的增长不断凸显。在行业发展方面，制约行业发展的体制机制弊端有待破除，物业服务企业自身创新发展能力也有待进一步提升；在市场主体方面，物业服务企业与业主大会（业主委员会）两大市场主体培育还不成熟，业主大会缺乏物业服务合同的缔约和竞价能力；在市场供求方面，不断增长的服务需求与优质物业服务的有限供给之间存在较大矛盾；在产品结构方面，新建高端物业推行高标准物业服务与老旧住宅小区缺乏基本物业服务的现象并存；在价格机制方面，服务价格与服务品质、服务价格与服务成本之间的联动关系尚未建立，价格、品质成本互不协调；在经营效益方面，普通住宅物业服务收费难状况未得到根本改变，行业平均利润率呈下降趋势，部分企业生存状况不容乐观；在商业模式方面，提供简单的保修、保洁、绿化和秩序维护等基础服务仍是物业服务的主要模式，在现代服务业市场竞争中的差别优势难以持续；在人力资源方面，从业人员整体素质不高，支撑行业专业地位的人力资源保障不足。

当前，随着新型城镇化建设进程的加快，城市的发展将逐步由建设主导型向管理主导型转变，认真梳理和解决物业管理现行体制、手段和方法中与之不相适应的问题，已成为摆在我们面前的重要任务。

二、几个难点问题的调查分析和对策建议

从市民对物业管理的信访投诉和法院受理的民事诉讼案件的统计数据看，近年来有关这方面的纠纷呈明显上升趋势。2011年至2013年，市12345政府服务呼叫中心受理物业管理类投诉分别为6205件、12425件、18704件；市中级人民法院受理物业服务合同类案件分别为5030起、5126起、6471起，占当年民事案件结案总量的6.91%，6.82%和8.61%。在各类矛盾纠纷中，属于前期开发遗留问题和物业服务质量问题的，约占55.9%；属于业主大会、业主委员会等业主自治问题的，约占29.2%；属于维修资金使用和房屋维修问题的，约占10.6%；其它问题约占4.3%。

通过深入分析，我们认为，南京市当前物业管理工作存在的难点问题，主要表现在以下几个方面：

（一）物业管理监管体制有待完善

【案例】鼓楼区中央门街道辖区内共有住宅小区104个、371万平方米，其中实施物业管理的住宅小区25个、160万平方米，老旧小区79个、157万平方米（其中44万平方米为不可封闭的零散片区），属于较为典型的老城区。街道自2009年起，成立了物业管理办公室和物业管理矛盾投诉调解站、物业应急维修服务站、街道物业服务中心。目前，“两站一中心”除监管商品房小区的物业服务以外，还直接托管5个老旧小区，服务面积16万平方米，每月需处理物业管理投诉工单12件，但该街道专职从事物业监管的工作人员仅有1人。

【分析】南京市自2009年施行物业管理属地化监管以来，取得了一定成效。但到目前，行政职能界定不清、属地职责履行不到位等问题仍然存在。一是基层物业管理监管力量普遍薄弱。目前全市各街道大多没有解决物业管理人员编制和经费问题，大部分街道是将物业管理监管工作划入城管科，根据领导重视程度和小区物业管理矛盾纠纷的发生随机调配力量，工作开展缺乏连续性和稳定性。另外，市级层面职权下放还不充分，基层缺乏必要的行政监管手段。二是相关职能部门管理不到位。小区管理中常见的违章搭建、群租房、住宅经商、违规装修等问题，涉及到城管、公安、工商、住建等众多行政主管部门，但相关部门的管理触角往往不进小区，居民也习惯于向物业企业投诉问题，并将物业行政主管部门看作是小区管理的责任主体，从而导致职责错位。三是小区管理与社区管理脱节。按照物业服务合同，物业企业只有管理小区物业的职责，没有管理小区其他社会事务的权力和义务，而事实上，小区管理“代替”社区管理的现象比较普遍，导致许多矛盾积小成大，甚至难以解决。

【建议】结合新形势下南京市物业管理行业发展的客观需要，应尽快完善监管体制，充实基层力量，落实保障措施，充分发挥属地管理的主导作用。一是优化市、区职能分工。市级主管部门负责行业法规政策制定、业务指导监督、全市信息化平台建设等全局性、基础性的工作，将物业企业资质审批、维修资金使用审核、前期物业管理招投标备案等市级行政许可职权下放到各区，由各区政府具体组织实施辖区物业管理工作。二是充实基层监管力量。市有关部门要进一步明确区、街道物业管理工作的机构、岗位和编制和经费保障，特别是对街道物业办、“两站一中心”实行定岗定责，保持基层监管工作的连续性、稳定性。三是构建小区综合管理机制。建立由区住建、城管、公安、工商等多部门参加的物业管理综合协调机制，定期召开联席会议，协调解决重大问题；建立住宅小区违法行为投诉登记制度，方便群众投诉，及时处置小区内的违法行为；注重发挥社区和业主自治组织作用，推动社会管理和物业管理双促进。四是建立市区两级考核机制。市、区政府应建立工作考核机制，分别将区政府、街道履行物业管理监管职责情况纳入经济社会发展考核目标任务，并建立奖惩机制。

（二）业主自治运行机制有待规范

【案例】建邺区吉庆家园小区总建筑面积14.88万平方米，2003年竣工交付使用，入住居民1100余户，由南京长兴物业公司实施前期物业管理。2012年10月至12月，小区业委会作出更换物业服务企业决定，但部分业主认为业委会弄虚作假，拒绝接受。于是，新聘物业企业在老物业企业未撤出的情况下强行接管，小区门口出现“站双岗”现象。期间，小区业主与业委会发生数次群体性冲突，当地派出所出警30余次，区、街道多次调解未果。2013年元月，由市住建委指导、街道牵头，召开小区业主大会临时会议，两家企业均未获法定多数支持，最终双双撤出，由街道委托另一家物业公司临时托管。

【分析】南京市现有住宅小区3000余个，其中已成立业主大会、设立业委会的不足30%，而能够正常运转的业主组织更是低于3%。据统计，业主自治活动的矛盾主要发生在业委会成立和换届、物业服务企业更换、小区共有收益处置分配等问题上，这些问题也集中反映出当前业主自治活动存在以下薄弱环节：一是业主大会缺乏顺畅的运行机制。实践中，业主大会的组织活动普遍存在启动难、筹备难、备案难、决策难、换届难等问题。如根据《物权法》、《物业管理条例》所确定的“一户一票”表决制度，一个事项在10万平方米以上的大型住宅小区往往需历时数月才有结果，不仅效率低下，业主对投票过程真实性的质疑也会带来新的纠纷。二是业主大会缺乏明确的法律地位。业主大会是小区物业管理的“最高决策机构”，但现行法律法规并未对业主大会的法律地位作出规定。业主委员会代表业主与“业主大会选聘的物业服务企业”签订服务合同，从合同法角度看，在合同上盖章的是业主委员会，是合同一方的“事实当事人”，但在面临纠纷时，业委会却又因为无独立财产而不能成为承担民事责任的当事人。三是业主大会对业主委员会缺乏有效的监督手段。目前，部分小区的业主委员会擅自出租、出售地下室，擅自挪用住宅专项维修资金，要求免除物业费、为其发工资，擅自解聘物业企业、选聘与其有利害关系的企业，滥用权力的现象比较突出。由于业主大会对业主委员会缺乏一套健全的监督制约机制，即使上述问题发生，业主委员会也几乎不用承担任何法律责任。

【建议】成立业主大会，对于业主正确行使共同管理权利和履行责任，健全物业服务市场，完善社区治理结构和提升社会管理水平，意义重大。一是深化落实业主代表大会制度，解决业主大会运行机制不顺问题。根据《江苏省物业管理条例》建立业主代表大会制度和业主小组制度，在实现方式上，将小区划分为若干个业主小组，并由业主小组共同选举产生业主代表，成立小区业主代表大会。业主代表在业主代表大会上可以就具体事项充分商议、讨论，以推动整个小区进行高效率、高质量的议事、表决。二是实行业主大会登记制度，明确业主大会法律地位。赋予业主组织实体化地位，明确业主团体的行为能力，是当今发达国家和地区的通行做法，北京、广州等先行城市也已对业主大会登记制度进行了探索和试行。业主大会登记以后，可以独立设立账户、可以独立充当原告和被告、可以登记共有财产，有利于破解业主大会行使共有和共同管理权的难题。三是建立权责明确、监管到位的业主大会监督机制。建立健全业主大会组织架构，包括决策机构、理事（董事）机构、监事机构和专职人员，共同构成业主大会有效发挥作用的组织基础；推广业主电子投票平台，提高首次业主大会会议效率，保证投票过程的公开、公平和透明，解决时间和空间障碍；发挥社会专业人士和社会组织的作用，保障首次业主大会会议筹备工作顺利召开。

（三）物业服务企业生存环境有待优化

【案例】秦淮区朗诗熙园住宅小区建成于2004年，建筑面积10万平方米，有住户769户。该小区自交付之日起至今，一直由深圳莲花物业公司管理，实行五级三类的普通住宅物业服务，收费标准为1.9元？月/平方米。以2011年至2013年为例，三年间该小区的物业费和公共停车、广告等主要业务收入为273万元/年，基本保持不变，而物业服务成本则分别为241.93万元、263.36万元和287.96万元，年增长率为10%。成本逐年增加，企业逐渐由微利走向亏损，今年该小区的物业管理预计亏损14万元。

【分析】多年来，南京市物业管理行业的利润率基本保持在5%-8%的较低水平，近40%的小区物业服务企业经营亏损，导致物业企业对部分住宅小区项目弃置不管。究其原因，一是服务价格标准滞后。2006年《南京市普通住宅服务等级和收费标准》对普通住宅小区物业收费进行了规定：多层住宅小区物业收费不超过1.25元/平方米·月，高层住宅小区物业收费不超过1.9元/平方米·月，这一标准已经8年没有调整，而南京市目前的最低工资标准已由2005年的690元/月上涨到1480元/月。由于物业管理行业属于劳动密集型行业，企业经营成本中人力成本占七成以上，企业成本上涨与收费标准偏低的矛盾日益突出，不少企业只好降低服务质量来平衡成本，导致目前南京市不少物业服务项目进入了“成本不满足、服务不到位、业主不满意、费用收不到”的恶性循环。二是相关主体责任边界不清。物业管理涉及政府部门、建设单位、业主、物业服务企业等多个主体，权利义务关系复杂，责任交织，边界模糊。物业企业管理内容不仅有房屋维修养护，还包括秩序维护、消防安全、二次供水、供配电、环境卫生、园林绿化、车辆管理等等，成了“万金油管家”。此外，物业服务企业还承担了很多本应由政府部门承担的公共服务责任，如房屋质量、车位不足、业主私搭乱建等问题均非物业企业责任，但实际上物业企业代人受过现象十分普遍。三是行业扶持优惠政策尚未落实。新的《江苏省物业管理条例》把物业管理行业纳入现代服务业范畴，“享受国家和省有关现代服务业规定的税收优惠政策”，要求各级政府“制定、落实扶持政策，减轻物业服务企业负担”。但目前法规中规定的优惠、扶持政策在南京市尚未落实，企业生产经营负担很重。

【建议】市政府应根据《江苏省物业管理条例》规定，加快研究制定行业扶持政策，进一步优化行业发展环境，减轻企业生存压力。同时，要厘清政府与企业的责任边界，为企业减负。一是尽快调整收费标准。物价部门应在成本测算的基础上，及时调整物业服务等级和收费标准，并与住建部门建立企业经营成本与政府指导价格的联动机制。同时，加大宣传力度，提高市民花钱买服务意识，研究制定物业费收缴办法，努力提高收缴率。二是减轻企业税负。包括企业代收代征的各类费用，不计征营业税和企业所得税，住宅小区内共用设施设备维护管理、保洁、绿化等物业服务过程中的用水、用电、用气价格按照当地居民使用价格的标准执行等。三是扶持培育地方领军企业。有关部门要研究制定表彰、奖励办法，强化优胜劣汰的市场调节机制，引导物业服务企业提档升级，走规模化、品牌化发展道路，鼓励具有一定实力的企业拓展经营渠道，利用社区资源和电子商务平台，拓展网上购物、社区养老、家政服务等增值业务，努力实现服务转型。

（四）前期开发遗留问题引发的矛盾有待化解

【案例】2013年10月20日，雨花台区时光澔韵小区业委会选聘的新物业与开发建筑单位聘请的老物业在小区大门发生激烈冲突，起因是小区新成立的业主委员会认为前期物业企业在小区车位租售、公共收益分配使用等问题上维护开发商利益。通过调解，业主委员会最终解除了前期物业服务合同，并召开业主大会选聘了新的物业企业。

【分析】在物业管理矛盾纠纷中，由于房屋质量不过关、配套不齐全、产权不明晰，开发遗留问题引发的矛盾比重很大。一是前期物业管理招投标制度不合理，造成业主无法参与前期物业企业的选择，以及物业服务内容、标准、价格的确定。二是前期物业企业与建设单位存在利益关联，承接项目查验不严格，对物业管理资料不全或者物业共用部位、共用设施设备达不到设计标准和规划要求等问题不敢顶真，建设单位撤出后，留下了大量遗留问题，引发与业主的矛盾纠纷，导致相互缺乏信任，权益双双受损。

【建议】为有效预防和遏制开发遗留问题的产生，改革现有的前期物业管理制度、重新界定前期物业管理期限势在必行。一是明确前期开发与后期管理的责任分界点。将前期物业管理期限界定为从首户业主入住起至全体业主与建设单位完成物业共用部分交接止，在此期间，共用部分的权利主体和责任主体仍然是建设单位。二是规定建设单位的前期物业服务责任。研究设立物业保证金制度，规定一定年限内由建设单位承担共用部分的维修责任。三是制定物业项目承接查验技术标准。有关部门要制定《新建物业项目承接查验技术标准》，明确交接查验条件、程序、范围和方法，规定交接双方对物业共用部分的建造质量、管理资料、使用功能等进行的综合性查验的内容，倒逼建设单位承担质量责任，从源头上减少前期遗留问题。

（五）维修资金使用难题有待破解

【案例】南京市鼓楼区千秋情缘小区建成于2000年，总建筑面积15万平方米，有住宅近千户。从2012年上半年起，小区业主委员会开始就该小区周界报警系统改造动用维修资金一事进行研究，但因内部意见不一被搁置。2013年下半年，业主委员会最终确定方案提交业主大会表决，又耗时数月才得到法定人数的业主同意。业委会于2013年底正式向主管部门提出维修资金使用申请，并于一周后办结了相关手续。

【分析】全国范围内，维修资金的管理模式主要有政府代管和业主大会自管两种，除上海等个别城市由业主大会开设帐户，存储、使用和管理维修资金以外，绝大多数城市实行的是政府代管模式。2013年上半年，中央电视台曾报道“全国物业专项维修基金高达万亿，使用率却不足1%”，中国青年报社会调查中心的调查也显示，仅5.9%的受访者确认自己所在小区用过公共维修基金，71.3%的受访者表示“没用过”。

目前，南京市主城区维修资金累计归集66.6亿，已批准使用2.8亿元，占总量的4%。维修资金使用难的原因：一是归集问题。绝大部分城市并不是从住房私有化之初就开始归集维修资金，客观上存在归集不齐的问题，“无钱可用”的现象在老小区十分普遍。二是审批手续问题。行政主管部门把维修资金使用审核作为一项“行政许可”事项，“安全使用”在某种程度上比“方便使用”更加重要。为防止维修资金被虚报冒领、挪作他用，监管部门设定的审批环节也比较严格。三是动用门槛问题。使用维修资金“需经专有部分占建筑物总面积2/3以上的相关业主且占总人数2/3以上的相关业主同意”，是物权法规定的“硬杠杠”，也是普遍认为维修资金使用“难”之所在。

【建议】破解维修资金使用难，重点要在制度设计以及工作机制方面下功夫。一是指导小区业主大会制定“应急使用方案”。通过召开业主大会会议，把维修资金应急使用方案写进业主公约和业主大会规则，主管部门可按照相关约定拨付应急维修资金。二是通过建立业主小组制度，缩小业主议事表决的单元。以楼幢、单元划分的最小单位为基础，建立业主小组，决定本小组范围内所涉及共用部位共用设施设备的维修及资金使用。三是建立业主代表大会制度，降低业主大会决定“门槛”。根据《江苏省物业管理条例》，建立小区业主代表大会制度，将原先的“一户一票”制改为业主代表“代议制”，提高业主大会议事效率，降低决议“门槛”。

（六）保障房片区和老旧小区物业管理有待加强

【案例】雨花台区板桥街道物业服务中心负责管理10个小区（3个经适房小区、7个集体土地自建房小区），总建筑面积97.3万平方米，住户8770家。入住居民大多为拆迁安置户，拒交物业管理费现象比较普遍。此外，由于房屋质量不过关、配套不齐全，小区矛盾多发，调处困难。为推进小区物业管理工作，街道结合自身实际，尝试引入社会化物业服务，推行物业社区化改革，取得了一定成效，但街道每年需投入1200万元“托底”，经济负担沉重。

【分析】目前保障房项目、老旧小区管理不佳的主要原因有以下几个方面：一是物业管理费用偏低。目前保障房项目和老旧小区的物业管理费的标准普遍不高，多层公寓的收费标准在0.20元～0.40元不等，高层、小高层公寓收费标准在0.35元～0.60元不等，大大低于普通住宅的收费标准。二是收费困难。居民缴费意识较为淡薄，物业服务费收缴困难。从调研的10个保障房项目来看，收缴率最高的景明佳园能达到80%，大部分只有40%-50%，即使按照最高的收缴率，物业管理费也只能满足物业管理成本的30%左右，其它费用需要上级主管部门补贴或者利用商业配套收取租金进行补贴。三是四大保障房片区管理难度大。四大片区共配置经济适用房、产权调换房、公租房、廉租房8.2万套，体量大，对象特殊，专业性要求高，社会管理和物业管理的难度很大。

【建议】建立南京市保障房管理“市区政府主导、街道牵头落实、准市场化运营”的新模式，把保障房小区和老旧小区管理工作纳入基层社会管理、城市管理工作体系，形成管理合力。一是合理确定保障房小区和老旧小区物业服务标准，加大宣传力度，努力提高收费率；二是通过政府公开招投标引入专业化市场化物业服务企业，同时成立专门的保障房物业管理公司；三是定期开展专项检查考核，确保服务质量达标；四是配建一定比例的商业设施，弥补保障房小区的管理经费；五是市区、街道分级承担、分类补贴，落实专项补贴政策，对保障房项目管理达标的单位给予一定的资金补贴；六是成立小区管理委员会，引导业主自治。

三、对南京市物业管理行业发展的思考

物业管理的对象是物，核心是人。要做好全市物业管理工作，推动行业健康有序发展，必须坚持以人为本，将物业管理与保障和改善民生结合起来，真正做到便民、利民、惠民；必须将物业管理工作与创新社会管理结合起来，充分发挥物业管理在解决社会问题、缓和社会矛盾和稳定社会秩序方面的积极作用；必须将物业管理工作与宏观经济政策结合起来，顺应加快发展现代服务业的产业导向，着力优化产业结构，不断创新商业模式，提升行业竞争力。

当前，物业管理行业面临加快发展现代服务业的机遇，也面临市场成熟度不高、行业竞争力不强等困境。物业管理作为一项涉及行业管理和社会管理的系统工程，仅靠行业主管部门“单打独斗”无法解决当前面临的诸多难题，不仅需要制度设计的科学合理，管理体制的改革创新，政府部门的通力协作，更需要发展环境的优化和市场主体的培育。

在政府工作层面，市政府及有关部门要分类推进，扩大物业服务覆盖率。以老旧住宅小区和保障房小区为重点，筹集专项保障资金，分级承担、分类补贴，确保入住居民能享受到基本的物业服务。要强化监管，规范物业市场秩序。进一步完善行业诚信建设，强化物业管理市场的准入和退出机制，规范物业市场行为。要优化环境，引导物业企业提档升级。重视市场主体的培育，研究制定扶持政策，为物业行业转型发展创造条件。要明确职责，建立健全体制机制。进一步明确市、区两级职责分工，落实责任，健全机制，发挥区政府属地管理主导作用。要引导自治，共建和谐美好家园。推广业主自治成功经验，加强对业主自治组织的指导监督；宣传普及业主权利、义务，引导业主理性维权；注重发挥社区基层组织和业主自治组织作用，引导广大业主积极参与小区决策管理，共建和谐社区。

在地方立法层面，鉴于2005年12月制定的《南京市物业管理办法》相关内容已不适应现实要求，亟需以地方法规的形式对南京市物业管理一些行之有效的经验做法进行固化，并在不悖于上位法的情况下进行探索创新，以推动南京市物业管理行业的健康发展，建议将制定《南京市物业管理条例》列入市人大常委会2015年立法计划。条例应紧密结合南京物业管理工作实际，以2013年新修订的《江苏省物业管理条例》为依据，重点对制定物业服务行业发展扶持政策、明确物业交付条件和验收流程、规范业主自治组织权利和义务、加强对住宅维修资金使用管理等方面进行细化和明确。